Анализ и оценка на въздействието на съдебната реформа в България през призмата на Европейските стандарти за независимост на съдебната власт

Автор: Доц. д-р Атанас Славов, юрист

Европейски стандарти за върховенството на правото и независимостта на съдебната власт

Постепенното възприемане на основни международни и европейски стандарти за гарантиране на върховенството на правото, правата на човека и независимостта на съдебната власт е съществена част от процеса на демократична трансформация на българското общество през последните десетилетия. Този процес обаче нито е последователно проведен, нито е завършен. Както е известно, при осъществяването на дълбок социалнополитически и икономически преход от комунистическа диктатура към демократична политическа система често възникват т.нар. „политически мутации“ (“political mutations”), които отслабват институциите и ги правят нефункционални (Sharlet, 1998). Отслабените институции стават лесна мишена на олигархичните и криминалните мрежи в съответната страна. По този начин се създава една привидност – на повърхността първостепенни по важност конституционни институции (в т.ч. и съдебната система) отговарят на общоприетите стандарти на правовата държава, но в действителност реалните процеси и механизми на институционално изграждане и възпроизводство силно се отдалечават от публичния интерес. Това състояние на фасадност на ключови институции може да се опише както с понятието „конституционализъм на слабата държава“ (“weak-state constitutionalism”), констатиращо съществено разминаване между формално дефинираните конституционни структури и тяхното незадоволително функциониране на практика (Ganev, 2007, pp. 123 - 150), така и с понятието „завладяна държава“ (“state capture”), означаващо „твърдия захват“ на местни политико-икономически олигархични структури върху възлови държавни институции (ЦИД, 2016).

Като съществени дефицити на институционалната среда през изминалите почти три десетилетия след края на тоталитарния режим могат да бъдат определени недостатъчната устойчивост и ефективност на институциите, липсата на капацитет за осъществяване на публични политики, наличието на силни и добре организирани политико-олигархични мрежи на посткомунистическия преход (Чалъков, Христов и др., 2008). Въпреки проведените институционални реформи, свързани с присъединяването към ЕС, остават проблемни дефицити в изключително важни сфери, каквито са правосъдието, вътрешният ред и противодействието на корупцията.

При отсъствие на общосподелено разбиране в българското общество за ценностното измерение на правото, доминиращото инструментално отношение към правната регулация води до целенасочено създаване на дефектни юридически процедури, съдържащи многобройни „вратички“ и изключения, които лесно се заобикалят. Инструменталният подход към правото, защитаващ позицията на по-силния, упражняващ власт и влияние субект, уврежда публичния интерес. В този контекст утвърждаването на принципа за върховенството на правото (правовата държава) е до голяма степен блокирано от доминиращите формалистични правни стереотипи и от липсата на капацитет за равно и справедливо прилагане на закона, както и от целенасоченото блокиране на контролните, разследващите и правораздавателни функции на съответните институции. До голяма степен отсъства разбирането за „вътрешния морал на правото“ (Fuller, 1969, р. 33 - 38; Finnis, 2011, р. 270 - 271). „Вътрешният морал на правото“ намира израз в изискването законите да зачитат достойнството на човешката личност, да бъдат честни, справедливи и предсказуеми, правните правила да са достатъчно общи, публично промулгирани, проспективни, ясни и разумни, без противоречия, относително постоянни и стабилни, възможни да бъдат спазвани и приложени на практика.

Принципът за върховенството на правото е заложен както на конституционно ниво, така и в основополагащите документи на Съвета на Европа и ЕС. Върховенството на правото, заедно с правата на човека и демокрацията, са обявени за фундаментални ценности и принципи за всички държави членки на двете организации. За да гарантира прилагането на върховенството на правото в страните членки, Европейската комисия приема и специална процедура за ранно предупреждение (Рамка за подкрепа на върховенството на правото) в случаите на значима заплаха за фундаменталните ценности и принципи на ЕС (EU Framework, 2014).

Институционалните реформи във връзка с приемането на страната ни в ЕС и след този акт могат да бъдат оценени през призмата на спазването на принципите и стандартите за върховенство на правото, установени както в ЕС, така и в Съвета на Европа. Според Европейската рамка за подкрепа на върховенството на правото това са следните стандарти: (1) законност (legality), която предполага открит, отчетен, демократичен и плуралистичен процес на приемане на законите; (2) правна сигурност (legal certainty), която изисква нормативните разпоредби да са ясни, предсказуеми и да не бъдат променяни, като им се придава обратна сила; (3) забрана за произвол на изпълнителната власт; (4) независими и безпристрастни съдилища; (5) ефективен съдебен контрол, включващ уважение към основните права; (6) равенство пред правото и недискриминация. Тези стандарти не са само формални, изискващи процедурни гаранции, но и съдържателни, гарантиращи уважение към демокрацията и правата на човека (EU Framework, 2014).

Стандарти на Венецианската комисия

По сходен начин се представят елементите на принципа на върховенство на правото и в докладите на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия) към Съвета на Европа. Комисията подчертава, че принципът включва не само изискванията за ограничаване на произвола на властта в едно наистина демократично общество, но и задълженията на публичните институции да уважават достойнството и равенството на всеки човек, който да има правото да обжалва пред независим съд актовете на властта (Venice Commission, № 512/2009).

Съществуващите европейски стандарти за независимост на съдебната власт следва да бъдат имплементирани в отделните държави съобразно националните конституционни традиции и специфики. Същевременно нарушаването на основните ценности и принципи на ЕС, формулирани в чл. 2 ДЕС, от страна на държавите членки, е основание за стартирането на специалния защитен механизъм по чл. 7 ДЕС, който може да приключи с временно суспендиране правото на глас на държава членка в институциите на ЕС³. Нарушаването на ключови гаранции за правовата държава, каквито са независимостта на съдебната власт и защитата на основните права, също може да е основание за започване на процедура за нарушаване на правото на ЕС по реда на чл. 258 от Договора за функциониране на ЕС. Тази процедура може да завърши с осъдително решение на Съда на Европейския съюз, което да наложи финансови санкции на държавата нарушител, а така също и да изисква определени изменения в съществуващата законодателна уредба.

Наред с това нарушаването на стандартите на Съвета на Европа за независимост на съдебната власт и защита правата на човека, въплътени в Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), регулярно води до осъдителни решения за държавата в Европейския съд по правата на човека. При установяване на системни нарушения на правата на човека, както и несъответствие с общите стандарти в областта на правосъдието, са възможни и политически действия на ниво Комитет на министрите или Парламентарна асамблея на Съвета на Европа. Актуален пример за такова действие е резолюцията на Комитета на министрите по отношение на България във връзка със системното неизпълнение на решението на Съда по делото Колеви срещу България⁴ - относно статута на главния прокурор на републиката и невъзможността да се провежда ефективно разследване на неговите действия, както и невъзможността да бъде отстранен от длъжност в случай на сериозно нарушение⁵.

Към настоящия момент, въпреки извършените през изминалото десетилетие конституционни реформи, продължават да съществуват структурни и организационни дефицити в модела на съдебната власт. Един от основните проблеми, фокусиращ до 2015 г. критиките от страна на европейски и международни институции, е по отношение на едновременното администриране от ВСС на различни по своята природа, функции и логика институции – съдът и прокуратурата. Българските власти обаче последователно отказват да изпълнят конкретните препоръки за съдебна реформа относно структурата на ВСС и гарантирането на независимостта на съдиите, формулирани в становища на Венецианската комисия на Съвета на Европа (особено Становище № 444/2007 г., Становище № 403/2006, Становище № 515/2009 г.).

Основните препоръки, многократно отправени до страната за съобразяване с общите европейски стандарти, могат да бъдат обобщени в няколко основни групи:

• За да се гарантира независимостта на съдиите и да не се допуска външно влияние, следва да се приеме нова институционална структура на ВСС, така че да се обособят отделни колегии за съдиите, от една страна, и за прокурори и следователи, от друга. За да се гарантира независимостта на съдиите, не трябва да се допуска членове на ВСС, които представляват прокурорите и следователите, да участват в решаването на кадрови въпроси на съдиите;
• Съществена част или мнозинство от членовете на съдебния съвет трябва да се избират от самата съдебна система. За да се гарантира демократичната легитимност на съдебния съвет, другата част от членовете трябва да се избират от парламента измежду лица, които имат подходяща юридическа квалификация;
• Изборът на членовете на ВСС от парламентарната квота следва да се извършва с квалифицирано мнозинство от 2/3, за да се гарантира степен на независимост от политическо влияние. При избора на членове на ВСС от парламентарната квота следва да се търси висока степен на консенсус между политическите сили. Парламентът трябва да обсъди номинациите в съответната парламентарна комисия преди тяхното гласуване в пленарна зала. Този механизъм трябва да дава възможност за адекватно участие на опозицията в процедурата по избор, което не може да се постигне при гласуване с обикновено мнозинство.

Аналогични препоръки многократно са отправени и от Консултативния съвет на европейските съдии към Съвета на Европа (КСЕС). В случаите, когато висшия кадрови и административен орган на съдебната власт има функции по отношение на различни категории магистрати (съдии и прокурори), се препоръчва да се обособят отделни колегии, които да решават съответните кадрови въпроси. Това институционално решение е гаранция срещу неправомерен натиск и влияние върху съдиите (Становище №10/2007, Становище №12/2009, Становище № 4/2009)⁶. Процесът по съобразяване на българската Конституция и законодателство с част от направените препоръки за структурни промени във ВСС се осъществява в периода 2014 - 2016 г. Въпреки това обаче важна част от европейските стандарти все още не са постигнати.

В изготвеното становище от Венецианската комисия по проекта за промени в Конституцията се анализира възприетото разпределение на членовете в съдийската колегия, като се изтъква, че това разпределение не съответства на стандарта за независимост на кадровия орган на съдебната власт – да се състои в значителното си мнозинство от съдии, избрани пряко от други съдии (Venice Commission, No 816/2015). Нещо повече, в окончателно приетите конституционни промени, балансът е нарушен още повече в полза на членовете, избрани от парламента, с което не е гарантирана независимостта на съдийската колегия на ВСС при упражняване на кариерни и дисциплинарни функции. Едновременно с това в прокурорската колегия на ВСС е осигурен фактическия монопол на главния прокурор върху решенията на колегията.

Тези изводи се потвърждават и в становище на Венецианската комисия от октомври 2017 г. във връзка с осъществените промени в ЗСВ (Venice Commission, 2017, с. 112) както по отношение на необходимостта в състава на съдийската колегия най-малко половината членове да са съдии, избрани пряко от други съдии, така и по отношение на необходимостта да се ограничи намесата на главния прокурор и прокуратурата при вземането на кадрови и дисциплинарни решения по отношение на съдии (в т.ч. председателите на ВКС и ВАС). Едно от възможните решения в тази връзка е да се прехвърлят правомощията по избора и освобождаването на председателите на ВКС и ВАС към съдийската колегия или да се предвиди специално „двойно мнозинство“, в случай че се упражняват от пленума на ВСС – мнозинство от членове, избрани от съдиите и всички членове на ВСС. За да се гарантира независимостта на съдилищата, се предлага единствено общите събрания на съдиите да правят предложения за избор на кандидати за председател на съд, както и да се редуцират техните дисциплинарни правомощия. От съществено значение за продължаването на реформата в съдебната власт е да се гарантира отговорността на главния прокурор, като се предвиди процедура за ефективно и независимо разследване в случаи на твърдения за нарушения, както и цялостно ограничаване на функциите на прокуратурата извън сферата на наказателното производство.

Европейски мониторинг за оценка на съответствието

Механизмът за сътрудничество и проверка

За да се оценява периодично напредъкът на България и Румъния в постигането на европейските стандарти в областта на върховенството на правото и изграждането на независими и ефективни институции в сферата на правосъдието, през 2007 г. е активиран Механизмът за сътрудничество и проверка (МСП). През последните 10 години периодичните доклади и отчети, изготвени от ЕК, продължават да отчитат недостатъчен напредък в наблюдаваните области, както и променлива политическа подкрепа за продължаване на реформите. Доминират оценките за „недостатъчен“, „нерешителен“, „крехък“, „колеблив“ процес на възприемане и съобразяване с европейските стандарти и правила (CVM, 2014), което е израз и на недоверието към капацитета на националните институции да играят водеща роля в процесите на съдебна реформа.

За да е ефективен инструмент за оценка на напредъка, самият МСП разчита на партньорството и усилията, които националните институции полагат, както и на доверието между националните власти и ЕК. Без тези предпоставки МСП се превръща в ограничен и формален механизъм за отчитане на изпълнени законодателни и организационни мерки, които обаче не променят цялостната институционална среда и контекст (Dimitrov, Haralampiev, Toneva, 2014). Продължителното, непланирано в началото, съществуване на МСП дава основания за сериозни критики от методологическо естество по отношение на адекватността на използвания изследователски и институционален инструментариум (Dimitrov, Haralampiev, Stoychev, 2016, с. 19 - 20).

Въпреки това самото съществуване на МСП е полезно от гледна точка на възможността за независима оценка на осъществените институционални реформи – тяхното съответствие с общите европейски стандарти. Докладите по МСП са индикация за продължаващ външен натиск за реформи в подкрепа на върховенството на правото и следва да се разглеждат преди всичко като политически инструмент за подкрепа на реформаторски усилия, а не толкова като административно-техническа помощ. Оттук и възможността критичните оценки да се използват за генериране и мобилизиране на гражданска енергия в подкрепа на реформаторските усилия.

Като цяло проведените в България конституционни и законодателни реформи на съдебната власт все още не дават очаквания положителен резултат. В сравнение с Румъния България изостава в противодействието на корупцията и ефективните присъди на действащи политици за корупция, злоупотреба със служебно положение и търговия с влияние. Налице е и вътрешна съпротива в самите отговорни институции (на изпълнителната власт, на прокуратурата, на Висшия съдебен съвет) за по-радикални реформи, които да доведат до по-ефективно разследване и справедливо правосъдие. Съществената разлика между двата модела (румънския и българския) трябва да се търси не толкова във формално институционалната или законовата рамка, колкото в мобилизацията на обществена подкрепа за реформите в сферата на правосъдието.

Непосредствено преди началото на процеса на последната конституционна реформа на съдебната власт доверието във ВСС и публичният авторитет на по-голяма част от неговите членове е устойчиво много нисък. В доклада по МСП от 2014 г. се отбелязва, че „ВСС не се възприема масово като автономен и независим орган, който е в състояние ефективно да защитава независимостта на съдебната система спрямо изпълнителната и законодателната власт“ (МСП, 2014).

В доклада по МСП от януари 2015 г. ЕК отчита като позитивно развитие заявената политическа воля за съдебна реформа, чрез приемането от правителството и парламента на актуализираната Стратегия за продължаване на съдебната реформа (МСП, 2015). В доклада изрично се препоръчва продължаване на реформата на организацията на ВСС с участието на професионалните организации и други заинтересовани страни.

С извършените промени в Конституцията през 2015 г.⁷, доразвити в Закона за съдебната власт⁸ през 2016 г., се прави опит да се изпълнят препоръките на ЕК в рамките на МСП и да се достигнат стандартите на Съвета на Европа в областта на върховенството на правото и независимостта на съдебната власт. Приети са следните основни положения:

ВСС се разделя на две колегии – колегия на съдиите и колегия на прокурорите и следователите, избрани пряко от съответните квоти на съдебната власт (чрез общи събрания или електронно), както и избор на парламентарната квота с мнозинство 2/3 от всички народни представители;

• Въвежда се явно гласуване на заседания на ВСС (пленум и колегии);
• Всяка от колегиите на ВСС взема самостоятелно и окончателно решение по въпроси от нейната компетентност;
• Разширяване правомощията на Инспектората към ВСС, гарантиращ отчетност и интегритет на органите на съдебната власт и ефективна превенция срещу конфликта на интереси и неправомерното влияние;
• Засилване самоуправлението на съдилищата чрез нови функции на общите събрания на съдиите;
• Процедура по атестиране, която реално оценява професионалните и етичните качества на магистратите;
• Усъвършенстване на процедурата по провеждане на конкурси за първоначално назначаване и за кариерно израстване в съдебната власт.

В доклада по МСП през януари 2016 г. се отбелязват позитивните аспекти на постигнатото с конституционните промени на съдебната власт, като заедно с това се подчертава нуждата от задълбочаване на усилията и прилагане на практика на приетите промени. Отчита се обаче, че има отстъпление от първоначално заложените идеи като по този начин се засяга независимостта на съда (МСП, 2016, с. 4)⁹. Същевременно се набляга на необходимостта да се проведе широкообхватно и независимо разследване по обвиненията за злоупотреба със служебно положение на бившия председател на Софийски градски съд, както и по подозренията за търговия с влияние от страна на високопоставени политици или магистрати (МСП, 2016, с. 5)¹⁰. Изтъква се потребността от по-задълбочена реформа на прокуратурата и се констатира продължаващата липса на солидни резултати по дела за корупция и организирана престъпност по високите етажи на властта.

Независимостта на съдебната власт не би могла да бъде последователно гарантирана без съществени промени във функциите и ролята на главния прокурор и неговото място в рамките на ВСС. Главният прокурор продължава да бъде свръховластена институция без адекватни и съотносими на позицията му механизми за публично отчитане и отговорност пред обществото. Във връзка с направените препоръки по МСП и в изпълнение на мярка от Стратегията за продължаване на съдебната реформа е поет ангажимент от Службата за подкрепа на структурните реформи на ЕС. Организирана е мисия на европейски прокурори и експерти на ЕК със задача да се подготви функционален и структурен анализ на прокуратурата. Докладът, изготвен от тази група, включва конкретни препоръки, които са изключително важни за съобразяването с европейските стандарти за независимост на правосъдието, за ефективност и отчетност на прокурорските служби. Сред най-съществените препоръки са създаването на механизъм за периодична отчетност на главния прокурор пред парламента, както и процедурна възможност за неговото разследване и отстраняване от длъжност в случай на извършване на тежко нарушение на служебните задължения. Съществена препоръка е изведената необходимост прокуратурата да се фокусира върху обвинителната функция по наказателни дела и значително да се ограничи участието ѝ в граждански и административни дела (Анализ на прокуратурата, 2016). Ефектът от неизпълнението на европейските препоръки и стандарти се изразява в липсата на убедителни резултати в противодействието на корупцията по високите етажи на властта, както и в доминиращите обществени нагласи за липсата на независимо разследване. Резултатът е, че знакови наказателни дела са блокирани или не завършват с осъдителни присъди заради ниската ефективност на държавното обвинение или целенасоченото инвестиране на ресурс в едни дела за сметка на други. В същото време част от повдигнатите обвинения срещу политици с ясна евро-атлантическа ориентация оставят впечатлението за политически мотивирани обвинения¹¹.

В последния доклад по МСП от края на 2017 г. се посочват много ясно проблеми и в законодателния процес, които ерозират върховенството на правото: „...Последните събития в Народното събрание отново привлякоха вниманието към въздействието от непредвидимия процес на вземане на законодателни решения. През юли пакет от проекти за предложения за изменения в Закона за съдебната власт беше включен в дневния ред на Народното събрание от народни представители без обществен дебат или консултация със заинтересованите страни” (МСП, ноември 2017).

Изводът, който може да бъде направен, е за остатъчни дефицити в основните органи на съдебната власт както в структурно, така и във функционално отношение. Предприетите конституционни и законодателни промени не водят до постигане на пълно съответствие с установените европейски стандарти за независимост на съдебната власт.

Информационното табло на ЕС в областта на правосдъието

Информационното табло на ЕС в областта на правосъдието е сравнителен инструмент за информация, чиято цел е да помага на ЕС и държавите членки да подобрят ефективността на националните правосъдни системи. То постига това, като предоставя обективни, надеждни и сравними данни относно качеството, независимостта и ефикасността на правосъдните системи във всички държави членки.

Информационното табло спомага за набелязването на добри практики и подобрения и за идентифицирането на евентуални слабости. Таблото показва тенденциите във функционирането на националните правосъдни системи във времето. То представя преглед на начина на функциониране на всички правосъдни системи. Този преглед се извършва въз основа на различни показатели, които са от общ интерес за всички държави членки. Независимо от модела на националната правосъдна система или правната традиция, на която тя се гради, нейната навременност, независимост, финансова достъпност, както и лесният достъп до нея са сред основните характеристики на всяка ефективна правосъдна система.

В изданието на Информационното табло за 2019 г. се доразвиват определени аспекти на функционирането на правосъдните системи:

- Независимост на съдебната власт: нови показатели във връзка с органите, участващи в дисциплинарни производства срещу съдии, в упражняването на основните управленски правомощия спрямо националните прокуратури и в назначаването и освобождаването от длъжност на национални прокурори;

- Инвестиции в правосъдните системи: нов преглед на начина, по който се изразходват

финансовите ресурси във всяка правосъдна система;

- Качество на правосъдието: нов преглед на стандартите, които върховните съдилища в сътрудничество с европейските съдебни мрежи (Асоциацията на държавните съвети и

върховните административни юрисдикции в ЕС и Мрежата на председателите на върховните съдилища в ЕС) използват за подобряване на качеството на съдебните решения.

В Информационното табло се предоставя също така информация за възприятията на гражданите и дружествата относно независимостта на съдиите в сравнение с предходни години¹².

Констатира се, че продължават да съществуват предизвикателства по отношение на усещането за независимост на съдебната власт: в около две трети от държавите членки усещането за независимост на съдебната власт се е подобрило в сравнение с 2016 г. В сравнение с 2018 г. усещането на обществото за независимостта е спаднало в повече от две трети от държавите членки, за които в рамките на европейския семестър е било установено, че са изправени пред особени предизвикателства. Най-често изтъкваната причина за усещането за липса на независимост на съдилищата и съдиите са намесата или натискът от страна на правителството и на политици.

Според Информационното табло за 2019 г. (Графика 47), измерваща усещането за независимост на съдилищата и съдиите сред широката общественост, България е сред държавите с най-висок дял в категориите за отношително лошо или много лошо състояние (след България са единствено Словакия и Хърватия).

Според Информационното табло за 2019 г. (Графика 48) основните причини за усещането сред широката общественост за липсата на независимост сред съдиите могат да бъдат обобщени в три основни групи – статутът или позицията на съдиите не гарантират достатъчно тяхната независимост (в България е ок. 33%); намеса или натиск от икономически или други специални интереси (в България – ок. 47%); намеса или натиск от правителство и политици (в България – ок. 43%). Държавите в ЕС с по-лоши показатели от България са единствено Словакия и Хърватия.

Последваща оценка на въздействието

Задължителната последваща оценка на въздействието на законодателството е въведена с промените в Закона за нормативните актове от 2016 г.¹³, както и с приетата Наредба за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието¹⁴. Според чл. 22 от ЗНА органът, в чиято компетентност е изпълнението на нормативния акт, извършва последваща оценка на въздействието на новите закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет. Последващата оценка на въздействието (ПОВ) се извършва в срок 5 години след влизането в сила на новия закон, кодекс или подзаконов нормативен акт на Министерския съвет или в по-кратък срок по преценка на ресорните органи. На подзаконово ниво в приетата наредба е определена целта на извършването на ПОВ – да проверява резултатите от прилагането на нормативен акт, като изследва съотношението между поставените цели и постигнатите резултати при прилагането на нормативния акт (чл. 33 от Наредбата). С ПОВ се изследват причините за приемането или за изменението на нормативния акт, като се вземат предвид използваните ресурси, постигнатите резултати, последиците и въздействията от приемането или изменението на нормативния акт (чл. 36). Следва да се направи оценка до каква степен са се променили обществените отношения и процеси, регулирани с новия акт, настъпила ли е промяна в поведението на адресатите на акта. При извършването на ПОВ трябва да се съобразят следните критерии - постигане на целите, ефективност, ефикасност, устойчивост, полезност, чието съдържание е нормативно определено в наредбата (чл. 38). Въпреки че е изминал относително кратък срок след влизането в сила на промените в Конституцията и ЗСВ, няколко проведени изборни процедури и законодателни инициативи (2017 – 2019 г.) в по отношение на съдебната власт дават възможност да се оцени въздействието от осъществената нормативна промяна.

Изборът на членове на ВСС (септември – октомври 2017 г.)

Изборът на нов състав на ВСС в периода септември – октомври 2017 г. е извършен по новоприетите правила. При прякото гласуване на съдиите за избор на членове от професионалната квота (6 члена) за съдийската колегия се постига позитивен ефект – избрани са членове на съдийската колегия на ВСС, които като цяло се ползват с добър авторитет в съдебната система. Въпреки опитите за манипулиране на процедурата за прекия избор чрез предварително изпратени „инструкции“ за подходящите кандидати, прекият избор позволява еманципация на съдиите от предпочитанията на председателите на съдилища. В това отношение проведената реформа дава позитивен резултат.

Изборът на членове от професионалната квота за прокурорската колегия на ВСС не дава основания за подобен позитивен извод. Единоначалието и свръхцентрализацията на прокуратурата в лицето на главния прокурор водят до това, че професионалната квота, въпреки прекия избор, до голяма степен отразява волята на ръководството. Изпълнявайки функциите на председателстващ прокурорската колегия, главният прокурор има по същество изцяло контрол върху кариерната и дисциплинарната функция на колегията. По този начин не може да се постигне изискването за публична отчетност в дейността на прокуратурата и да се ограничи концентрацията на власт в институцията на главния прокурор.

Не без значение е, че и изборът на членове на ВСС от парламентарната квота, въпреки въведеното изискване за избор с квалифицирано мнозинство от 2/3, не дава резултата, който се цели. Изборът на членове от парламентарната квота, въпреки че повечето кандидати са действащи магистрати към момента на избора, остава възможност за политическо влияние върху състава на ВСС. В доклада по МСП от ноември 2017 г. се констатира, че в рамките на публичното изслушване в Комисията по правни въпроси на Народното събрание не е било предоставено време за разглеждането на съществени въпроси, повдигнати от гражданското общество, въпреки че тези въпроси са били получени и до тях е бил предоставен обществен достъп, както и че състоялият се дебат е бил повърхностен и не е отразил открито разглеждане на съответните качества на кандидатите (МСП, ноември 2017, с. 4).

Оценка: Позитивен ефект от приетите конституционни промени се наблюдава при формирането на състава на съдийската колегия на ВСС – чрез пряк избор от съдиите. Този позитив обаче до голяма степен е блокиран от избора на парламентарната квота – функция на предварително договорена партийна подкрепа за компромисни кандидати. Именно чрез парламентарната квота във ВСС прониква и съществено политическо влияние в работата на органа. То би могло да се редуцира, ако се възприемат експертните препоръки на Венецианската комисия кандидатите да бъдат предварително номинирани от професионални магистратски или юридически организации, или академични институции, а народните представители само формално да внасят тези номинации за обсъждане и гласуване. Страната ни продължава да не покрива европейския стандарт за гарантиране на независимостта на съда – органът, който назначава съдиите да се състои в мнозинството си от съдии, пряко избрани от съдии.

Изборът на председател на ВАС (октомври - ноември 2017 г.)

При процедурата за избор за председател на ВАС бяха приложени новите правила от ЗСВ, които включваха възможност за получаване на становище за номинираните кандидати от общото събрание на съдиите. В конкретния случай обаче предишният състав на ВСС реши процедурата по номиниране и избор да се състои непосредствено преди края на неговия мандат (октомври 2017 г.), а обявяването на номинациите да съвпадне със съдебната ваканция. С активната кампания на действащия към момента на избора председател (Георги Колев), беше осигурена подкрепа за кандидатурата на съдия Георги Чолаков. Другият кандидат бе Соня Янкулова - съдия с безспорна професионална биография и обществено признание. При проведеното изслушване на кандидатите във ВСС не бяха изчистени напълно съмненията за непълно деклариране на обстоятелства в имотната декларация на Чолаков, но въпреки това той бе избраният кандидат. Президентът отказа да издаде указ за назначаването на Чолаков и върна процедурата пред новоизбрания състав на ВСС. В новия си състав ВСС не проведе ново изслушване на кандидатите, за да могат новите членове да формират самостоятелно и независимо вътрешно убеждение, а пристъпи към ново гласуване на кандидатурата на Чолаков. По силата на чл. 129, ал. 2 от Конституцията, президентът е обвързан от повторно направеното предложение и трябваше да издаде указ за назначаването на Чолаков за председател на ВАС през м. ноември 2017 г.

Оценка: Така проведената процедура е индикация за възможностите конституционните и законови процедури да бъдат сведени до една формалност, като повишената публичност се използва за допълнително легитимиране на предварително известен резултат. Въпреки че съмненията, свързани с декларирането на имущественото състояние на новоизбрания председател и с неговите по-близки отношения до управляващите, не са отхвърлени по безспорен начин, той е избран и назначен на поста.

Съществуващата конституционна процедура по избора на председателите на двете върховни съдилища – от пленума на ВСС - също не съответства в пълнота на европейския стандарт за независимост на съда (органът, който назначава съдиите, да се състои в мнозинството си от съдии, пряко избрани от съдии). В пленума на ВСС членовете, пряко избрани от своите колеги съдии, са само 6 (от 22 изборни члена на органа). Нарушава се и друго основно изискване – в процедурата по назначаването на съдии да не участват прокурори (такива са 9).

Въвеждане на механизъм за отговорност и отчетност на главния прокурор (2019 г.)

Както бе посочено, въпреки заложените мерки в актуализираната Стратегия за продължаване на съдебната реформа и отправените препоръки в докладите по МСП, от Венецианската комисия и други партньорски инициативи все още не е въведен ефективен механизъм за периодична отчетност на главния прокурор, както и процедурна възможност за неговото разследване, отстраняване и освобождаване от длъжност в случай на извършване на тежко нарушение на служебните задължения. Също така, съществена препоръка е изведената необходимост прокуратурата да се фокусира върху обвинителната функция по наказателни дела, значително да се ограничи участието ѝ в граждански и административни дела, както и функцията по т.нар. общ надзор за законност, която позволява на практика безконтролна намеса в почти всяка обществена сфера (Venice Commission, 2017; Анализ на прокуратурата, 2016). За да бъдат изпълнени дадените препоръки са необходими конкретните мерки в няколко посоки: разследването за извършени нарушения от главния прокурор да се осъществява от независимо лице или орган, който да може да събира и анализира факти и доказателства независимо от прокуратурата; членовете на ВСС от прокурорската квота или с предходен стаж в прокуратурата да нямат блокиращо мнозинство при вземането на решение за отстраняване и освобождаване на главния прокурор; да се намали изискуемото мнозинството за вземане на решение от ВСС относно предложението до президента за освобождаване на главния прокурор. Тези мерки са гаранция за отчетност и отговорност на прокуратурата, както и за повишаване на нейната ефективност.

В несполучлив опит да се отговори на посочените препоръки, през м. юни 2019 г. Министерство на правосъдието представя за предварително обществено обсъждане на проект на ЗИД на НПК¹⁵, с който се предлага въвеждането на специална процедура за разследване и отстраняване от длъжност в случай на извършване на тежко нарушение на служебните задължения на председателите на ВКС, ВАС и главния прокурор. Предложеният модел страда от няколко основни дефицита:

- Създава специална процедура, която е обща за тримата висши магистрати като не се отчитат съществените разлики между тяхната конституционна и функционална роля по отношение на ръководените от тях органи - председателите на ВКС и ВАС не са началници на своите колеги съдии, не могат да изземват за решаване разпределените им дела, нито да дават задължителни указания ка да се решават отделните дела. са административни ръководители на органи, които имат колегиален характер, при зачитане на принципите на независимост на отделния съдия и на съдийското самоуправление. За тях не съществува пречка да бъдат разследвани и обвинени по общия за всички магистрати ред. Точно обратното е организационното положение на главния прокурор като едноличен орган и административен ръководител на цялата прокуратура с гарантирана по закон възможност да изземва и решава отделни производства, да дава задължителни указания и т.н. Наред с това е и ръководител на прокурорската колегия на ВСС, в която упражнява контрол най-малко върху мнозинството от професионалната квота (доколкото членовете ѝ са действащи прокурори и следователи към момента на избора, а и ще възстановят магистратския си стаус след края на техния мандат във ВСС). Именно поради тези причини срещу него е практически невъзможно да се проведе независимо разследване и да се повдигне обвинение за извършени престъпления.

- Със законопроекта е предвидено и изменение в ЗСВ, с което се предоставят нови правомощия на министъра на правосъдието да инициира процедурата за даване на разрешение от пленума на ВСС за започване на наказателно производство за умишлено престъпление от общ характер и за временното отстраняване от длъжност на тримата висши магистрати. По този начин министърът не просто се намесва в конституционния статут на независимост на председателите на ВКС и ВАС, а участва в подготовката и мотивирането на един наказателен процес. Министърът придобива нова квази-обвинителна функция по отношение на двамата председатели, което влиза в директна колизия със стандартите и препоръките на Венецианската комисия и КСЕС за ограничаване ролята на министъра по отношение на статута и кариерното развитие (вкл. дисциплинарната отговорност на магистратите). С направеното законодателно предложение се отива в обратната посока като се дават нови по-големи правомощия на министъра, с които се рискува засягане на съдийската независимост на двамата председатели. В същото време няма концептуална или конституционна пречка да се въведе по-активна роля на министъра по отношение търсенето на отговорност и възбуждане на наказателно производство по отношение на главния прокурор.

Както отбелязва Венецианската комисия в становището си от декември 2019 г. по ЗИД на НПК, в настоящия момент липсва функционално независим прокурор (заместник на главния прокурор), който да осъществи тази обвинителна функция, поради което са необходими конституциони промени или изрично тълкувателно решение на Конституционния съд, което да определя граници на възможността за намеса от страна на главния прокурор в разследвания, които пряко го засягат.¹⁶ В своята цялост предложените мерки не са достатъчни, за да гарантират независимо разследване и отчетност на главния прокурор.

Оценка: предложеният ЗИД на НПК, вкл. с предвидените изменения на ЗСВ, не съответства както на направените препоръки в докладите по МСП, независимия анализ на прокуратурата, Венецианската комисия, а така също и на конституционната функция на минисъра на правосъдието по отношение на освобождаването на председателите на ВКС и ВАС. Няма европейска препоръка или стандарт, които да изискват еднакво третиране по отношение търсенето на отговорност и възбуждане на наказателно производство срещу тримата висши административни ръководители. Направените препоръки са законодателни изменения са изключително за статута на главния прокурор.

Избор на нов главен прокурор (юли-октомври 2019)

В съответствие с изискванията на ЗСВ беше открита процедура за избор на нов главен прокурор.¹⁷ Предложеният кандидат е единодушно номиниран от членовете на прокурорската колегия, в т.ч. и действащия главен прокурор. В хода на процедурата са изразени голям брой положителни становища относно качествата на кандидата от представители на професионалната общност и академичните среди. При прегледа на становищата може да се установи, че освен имащите право по закон организации (професионални магистратски организации и ЮЛНЦ в обществена полза) и институции (университети и научни организации), становища са изразявали и институции от системата на изпълнителната власт (ДАНС; ГДБОП; както и ръководствата на ОДМВР в София, Пловдив, Пазарджик, Варна, Плевен, Велико Търново, Бургас и др.). Част от изразените становища не са на академични институции, а лични становища на отделни представители на научната общност. Различни ЮЛНЦ в обществена полза¹⁸ са отправили въпроси до кандидата, вкл. относно поемането на ангажимент за съобразяване с препоръките на Венецианската комисия, МСП, стандарите на Европейския съд по правата на човека и други. В представената от кандидата Концепция за стратегическо управление на Прокуратурата на Р България на практика липсват именно стратегическите аспекти, отразяващи направените препоръки за съобразяване с европейските стандарти. Основните акценти в концепцията са поставени върху регулирането на натовареността на прокурорите, осъществяване на оптимизация и преструктуриране на районните прокуратури (в т.ч. закриване и преместване на щатове, закриване на някои районни прокуратури и превръщането им в териториални отделения към районните прокуратури в областните градове), подобряване на материално-техническото обезпечаване, въпроси на методическото ръководство и др. – това са преди всичко организационно-технически, а не стратегически въпроси относно управлението на прокуратурата.

По време на публичната “кампания“ номинираният кандидат многократно беше критикуван за свои изказвания, които поставят под съмнение неговата неутралност и пригодност да заеме тази висша магистратска длъжност. Основните критики са по повод изказванията на кандидата, насочени срещу определени политици, бизнесмени и граждански организации („един политико-икономически и медиен кръг“¹⁹), поставящи под съмнение основни конституционни принципи като разделението на властите, както и насочени срещу представители на адвокатурата, а също и незачитащи презумпцията за невиновност. Сред институционалните становища от значение е изразената позиция на Висшия адвокатски съвет, който счита, че кандидатът не разполага с необходимите качества за заемане на длъжността.²⁰

На 24 октомври 2019 г. след проведено целодневно изслушване на кандидата, включващи и задаване на отправените от различни организации въпроси, пленумът на ВСС след проведено явно електронно гласуване с 20 гласа „за“ и 4 гласа „против“, на основание чл. 173, ал. 11 от ЗСВ, избра Иван Гешев за главен прокурор на Република България.21

На 7 ноември 2019 г. президентът връща на ВСС направеното предложение за избора на новия главен прокурор като публично обявава мотиви, свързани с липсата на състезателност, формализма на проведената процедура и съществуващи в обществото съмнения относно качествата на кандидата.²² След проведения повторен избор от ВСС на 26 ноември 2019 г. президентът подписа указа на назначаването на Иван Гешев за главен прокурор. Едновременно с това обяви началото на консултации за промени в Конституцията относно статута на главния прокурор с оглед гарантиране на неговата отчетност и отговорност.²³

Оценка: проведената процедура за избор на главен прокурор формално изпълнява изискванията на ЗСВ за прозрачност, но не осигури реална конкуренция и задълбочена проверка на качествата на кандидата. Въпреки повдигнатите основателни въпроси относно публични актове и действия на кандидата, които създават основателни съмения за неговата неутралност и безпристрастност, както относно ангажиментите за спазване на принципите на правовата държава, извършените в тази връзка формални проверки, не дават достатъчно гаранции за избора на кандидат, който отговаря в пълен обем на законовите стандарти (чл. 170, ал. 5 ЗСВ).

Целенасоченото оповестяване от главния прокурор (през февруари 2020 г.) на записи, направени чрез специални разузнавателни средства (СРС), в които се проследява разговор между президента и началника на ВВС, както и създаването на внушение, че президентът е извършил престъпление, влиза в директно нарушение както с конституционните забрани за наказателно разследване на президента (чл. 103, ал. 4 КРБ), така и нарушава режима за боравене със СРС (чл. 33 и чл. 34 от Закона за СРС).²⁴

Продължаващите публични изявления на главния прокурор срещу граждански и политически лидери, или срещу цели гилдии като адвокатурата, целящи да внушат тяхно съпричастие към извършени закононарушения, само засилват впечатлението за безконтролност и нарушаване на принципите на неутралност и безпристрастност на прокуратурата, като по този начин влизат в колизия с принципите на правовата държава.

На 28 февруари 2020 г. Висшият адвокатски съвет оповестява специална декларация, с която критикува изявленията на главния прокурор срещу изтъкнати представители на адвокатурата и гилдията като цяло, тъй като те нарушават основни конституционни принципи и права (като правото на защита на всеки човек, правото на справедлив съдебен процес).²⁵

* * *

Въпреки направените промени в Конституцията и законодателството в отговор на препоръките от европейските институции, в структурно и функционално отношение съдебната система и прокуратурата продължават да не постигат целите и резултатите, за които са създадени – равна справедливост за всички, защита на публичния интерес, обезщетяване на пострадалите, осъждане на нарушилите закона. Напредък може да бъде отчетен в няколко конкретни процедури (прекия избор на съдийската квота във ВСС, повишената роля на общите събрания на съдиите), които обаче не могат самостоятелно да подобрят цялостния процес на администриране на съдебната власт. В същото време трябва да се има предвид, че осъществяването на пълния обем мерки е целенасочено блокирано от определени политико-икономически групи, разполагащи със съответните мнозинства както в политическите органи на властта, така и във ВСС.

Това състояние е индикация за продължаващите системни проблеми в българското правосъдие и по-специално в неговия висш кадрови и административен орган, чиято независимост от външно политико-икономическо влияние продължава да не е гарантирана. Но причините за тези проблеми трябва да се търсят в по-дълбоките процеси на отрицателна селекция и възпроизводство на политико-икономическите елити в страната. Целенасочено поддържаните системни дефицити на съдебната власт са само функция на специфичните методи и механизми за упражняване на властта. При една истински независима съдебна власт значителна част от т. нар. „политически елит“ би се превърнал в „клиент“ на правосъдието.

Корупционни престъпления - данни и анализ

България традиционно не се представя добре в сравнителен европейски план по отношение противодействието на корупцията.

Според Индекса за възприятието на корупцията на Transparency International (CPI) през 2019 г. България заема най-ниска позиция сред държавите в ЕС – на 74-то място от 180 изследвани държави (отичта се подобрение с три позиции в сравнение с 2018 г.).²⁶

Според доклад за оценка на корупцията и завладяването на държавата, изготвен от Центъра за изследване на демокрацията, е налице тенденция на постепенно увеличаване на усещането за корупционен натиск от страна на държавната администрация като през 2016 г. 22.2% от пълнолетните български граждани са участвали в корупционни действия, а 24,4% са усещали подобен натиск. Според направения извод, „позицията на страната спрямо други държави – членки на ЕС е много неблагоприятна. Данните за оказван корупционен натиск (предложение на държавен служител за сключване на корупционна сделка) в България за периода 1999 – 2015 г. варират в диапазон 25-35 % от възрастното население, докато средната стойност за ЕС е 4 %, а тази за Дания е 1 % от населението на възраст 18 и повече години“.²⁷

Институционални доклади и статистика на корупционнни престъпления

Терминът „корупционни престъпления“ не е еднороден и еднозначен, тъй като различни институции и изледователи, означават с него различни по вид престъпления, засягащи обществените интереси в различни сфери (административно-управленска, социално-икономическа). В тесен смисъл същински корупционни престъпления са подкупът и търговията с влияние. Според Единния каталог на корупционните престъпления, въведен със Заповед на Главния прокурор №ЛС-726/18.03.2014 г., са разграничени два вида корупционни престъпления – същински и други, сред които се включват престъпления на длъжностни и недлъжностни лица с вероятен корупционен мотив, форми на злоупотреба със служебно положение престъпления против политическите права, трафик на хора, контрабанда, престъпления против паричната и кредитната система, данъчни престъпления, изпиране на пари, стопански престъпления, престъпления против правосъдието, документни престъпления, някои общоопасни престъпления.²⁸

МВР

Според официалната статистика на МВР през 2019 г. „по противодействие на корупцията се прилагат комплексни мерки, насочени към недопускане на корупционни практики при взаимодействие и сътрудничество между ангажираните институции. Проведени са 10 специализирани полицейски операции с цел документиране на корупционни действия. Задържани са 81 български граждани, в т.ч. лекари, държавни служители от НОИ, ИААА, ДФ „Земеделие“ и други.“²⁹

Според достъпната статистика на МВР през 2017 г. извършените престъпления по класическите корупционни състави на подкупа, вкл. и търговията с влияние (чл. 301-307 НК) са 153, а по основните състави на престъпленията по служба (чл. 282-283а НК) са 45.

Източник: И. Пушкарова, Доклад на АКФ, 2019

Национален статистически институт (НСИ)

Според данните, обработвани от НСИ през 2018 г. извършените престъпления по корупционните състави на подкупа (чл. 301-307 НК) са общо 144, по отношение на които е постановено ефективно осъждане по 44случая, условно осъждане – по 98, а оправдаване – по 5 случая, докато се отбелязва значителен спад на престъпленията по служба – само 11 случая.³⁰

Източник: НСИ, Статистика на престъпленията през 2018

Прокуратура

Според доклада за дейността на Прокуратурата за 2018 г.: „С влязъл в сила съдебен акт за подкуп по чл. 301–307 НК през 2018 са осъдени 152 лица, а 3 са оправдани. За сравнение с предходните два отчетни периода – осъдени през 2017 г. са 121 лица, а са оправдани 15. През 2016 г. са осъдени 121 лица, като е оправдан един подсъдим. За престъпления по служба (чл. 282 НК), с влязъл в сила съдебен акт са осъдени 5 (1 през 2017 г.) лица, а оправданите са 3 (8). Структурните изменения в корупционната престъпност сочат значително намаление на делà на престъпленията по служба. От една страна, са обективните трудности по разкриване на този вид престъпления, включително поради латентният им характер.“³¹

Върховен касационен съд (ВКС)

През 2017 г. председателят на ВКС издава Заповед № 474/ 01.03.2017 г., с която утвърждава Единен каталог на корупционните престъпления, по който се води статистика във ВКС.

Според поддържаната база данни от ВКС за наказателните дела по корупционни състави през 2019 г. „са постановени 28 решения от съдебни състави на ВКС. С 14 от решенията са потвърдени актовете на въззивната инстанция, с 2 – актовете на въззивната инстанция са отменени и делата са върнати за ново разглеждане, по 3 частично е потвърдено и частично е отменено решението на въззивния съд и делото е върнато за ново разглеждане, с 8 от решенията актовете на въззивната инстанция са изменени, а с 1 – производството е прекратено.“³² За сравнение, през 2018 г. „са постановени 52 решения от съдебни състави на ВКС по наблюдавания тип дела. С 33 от решенията са потвърдени актовете на въззивната инстанция, с 8 – актовете на въззивната инстанция са отменени и делата са върнати за ново разглеждане, с 1 – актът е отменен и подсъдимият е оправдан, със 7 от решенията актовете на въззивната инстанция са изменени, с 2 – производството по дело е възобновено, а с 1 е отказано възобновяване на производството.“³³

Антикорупционен фонд

В годишния доклад на Антикорупционния фонд относно делата за корупция в периода 2013-2018 г. срещу лица, заемащи висши публични длъжности се прави следното заключение: „От изследваните 25 производства по 9 обвиняем е министър и/или заместник-министър (общо 6 лица), по 7 е кмет или заместник-кмет, по 3 е директор/главен секретар на изпълнителна агенция/фонд, по 4 – съдия, и по 1 – председател на антикорупционната Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, областен управител, административен ръководител на окръжен съд, административен ръководител на окръжна прокуратура и прокурор. От тях по 3 са повдигнати обвинения за подкуп, по 4 за безстопанственост, по 12 за престъпление по служба“.³⁴ Прави впечатление, че по продължителност на производствата има съществени разлики - от 2 до над 10 години. От проследените дела с оправдателна присъда са приключили 9 производства, а с осъждане – 8.

Изводи

От представената информация се установява съществено разминаване относно данните за корупционните престъпления, публикувани от различните институции. Това се дължи на разлики в използваните критерии за структуриране на информацията, така и на проблеми в комуникацията и обмена на данни между институциите. Това разминаване е съществен проблем, тъй като за изработването на информирани и обосновани стратегически и законови решения е необходимо да се разполага с надеждни и достоверни данни. В противен случай предлаганите мерки, свързани с преразпределение на ресурси (човешки и материални), създаване на нови структури и звена, увеличаване на наказателната репресия, мерки за превенция и т.н. ще са неефективни.

Въпреки флуктуациите в данните, вкл. на твърде ограничения брой на лицата, осъдени за същински корупционни престъпления, усещането за разпространеност на корупцията (административна и политическа) остава твърде високо за държава членка на ЕС.

• Прилагането основно на наказателна репресия не е достатъчно, за да повлияе негативните обществени възприятия за нивата на корупция.
• Цялостната промяна в начина на упражняване на публичната власт, така че да не остава съмнение за нивото на интегритет на лицата, заемащи публична длъжност, както и ограничаването на повсеместните практики на клиентелизъм, непотизъм и фаворитизъм, би имала по-трайно позитивно въздействие, сравнено с увеличаването на наказателната репресия.
• Въздържането от управленски решения, които оставят публично съмнение за скрито влияние и зависимост, дори формално да съответстват на законовите изисквания, е важно условие за намаляването на възприятия за нивата на корупция.
• Укрепването на системата за превенция и избягване на конфликт на интереси също би имало съществен позитивен ефект върху обществените възприятия за корупция, както и за ранно разкриване на потенциално корупционно поведение.

Бележки

1. Romanian Democracy at Grave Danger (Open letter of more than 70 groups and organisations of the Romanian civil society to all Members of European Parliament, the European Commission and the European Council): http://www.makeapoint.ro/en/open-letter-romanian-democracy-at-grave-danger/ (22.04.2018).

2. Rule of Law: European Commission acts to defend judicial independence in Poland Brussels, 20 December 2017: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5367_en.htm (4.05.2018).

3. Чл. 2 от Договора за ЕС обявява фундаменталните ценности на съюза: човешкото достойнство, свободата, демокрацията, равенството, върховенството на правото и уважението към правата на човека. В чл. 7 се създава за първи път механизъм за санкциониране на страните за нарушаване на фундаменталните ценности чрез временното им изключване от процесите на вземане на решения в институциите.

4. Решение по делото Колеви срещу България от 5 ноември 2009 г. (Жалба № 1108/02).

5. Supervision of the execution of the European Court’s judgments - 1310th meeting, 13-15 March 2018 (DH) (CM/Notes/1310/H46-5).

6. http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/textes/Avis_en.asp

7. Обн. ДВ. бр.100 от 2015 г.

8. Изм. и доп. ДВ. бр. 28 и 62 от 2016 г.

9. В доклада по МСП се констатира следното: „Направеното в последната минута преразпределение, при което един член от парламентарната квота беше прехвърлен от прокурорската към съдийската колегия, доведе до оставката на министъра на правосъдието и до протести от страна на основното професионално сдружение на съдиите. То беше счетено за стъпка, която засилва политическото влияние в съдебната колегия на ВСС, като същевременно намалява отчетността на прокуратурата“.

10. Става дума за известните записи „Яневгейт“ на бившите съдии Янева и Ченалова и адвокат Мондешки.

11. Примерите са много: предизборната прокурорска постановка „Костинброд“ през 2013 г., при която не бяха доказани обвиненията за манипулация на изборния процес. Сериозни остават съмненията относно независимостта на разследването и качеството на повдигнатите обвинения по значими казуси -обвиненията срещу бивши министри (Д. Митов, Тр. Трайков, С. Дянков, Н. Ненчев); неуспешно приключилото дело за пране на пари срещу висш ръководител на ДПС (Хр. Бисеров); неефективното разследване на източването на КТБ; делото „Янева“; делото за АЕЦ „Белене“; липсата на реална проверка на поведението на главния прокурор в казуса със срещата в ЦУМ и др.

12. Вж. проучването на Евробарометър от 2019 г. на тема „Усещането сред широката общественост за независимостта на националните правосъдни системи в ЕС“ и проучването на Евробарометър от 2019 г. на тема „Усещането сред дружествата за независимостта на националните правосъдни системи в ЕС“.

13. Обн. ДВ. бр. 34 от 3 май 2016 г.

14. Обн. ДВ. бр. 91 от 18 ноември 2016 г.

15. Проект на ЗИД на НПК: http://www.justice.government.bg/117/14917/

16. Venice Commission, Opinion No 968/2019 on draft amendments to the Criminal Procedure Code and the Judicial System Act, concerning criminal investigations against top magistrates, CDL-AD(2019)031

17. Открита с решение на Пленума на ВСС по протокол № 16/15.07.2019 г.

18. Български институт за правни инициативи, Български хелзинкски комитет, Фондация „Антикорупционен фонд“, Фондация „Институт за пазарна икономика“, Фондация „Български адвокати за правата на човека“, Сдружение „Инициатива Правосъдие за всеки“ и др.

19. https://clubz.bg/89536-panov_kym_geshev_medijni_publikacii_narushavat_vashiq_emocionalen_balans

20. http://www.vss.justice.bg/root/f/upload/24/obr-vas.pdf

21. http://www.vss.justice.bg/page/view/9846

22. https://www.president.bg/news5228/darzhavniyat-glava-izborat-na-glaven-prokuror-e-akt-s-visoka-obshtestvena-znachimost-i-nachinat-na-negovoto-provezhdane-tryabva-da-sazdava-doverie-v-obshtestvoto-a-ne-da-porazhda-samneniya.html

23. В публичното обръщение Президентът заявява: „В българския конституционен модел отчетността на главния прокурор приключва с избора му. Затова и обществото ни е особено чувствително към тази процедура. Въпросът обаче е в цялостния модел на българската прокуратура, в нейното устройство и функции, в мястото й в съдебната система и връзките с други институции. Това е трудна тема, непокътната от 30 години, но нейната обществена значимост е особено актуална днес. Затова започвам широк обществен дебат за промени в Конституцията и ще поканя академичната общност, парламентарно представените партии, институции, професионални сдружения и граждански организации.От ефективността на реформите в съдебната система зависи дали ще постигнем справедливост, пречупване на корупцията, качествено държавно управление и просперираща обществена среда.“

https://www.president.bg/news5258/rumen-radev-istinskiyat-test-za-noviya-glaven-prokuror-e-posochvaneto-na-vsichki-prestapili-zakona-bez-ogled-na-sotsialno-polozhenie-ili-partiyna-prinadlezhnost.html

24. Андрей Янкулов, „В търсене на престъплението“ (14 февруари 2020), Капитал: https://www.capital.bg/politika_i_ikonomika/redakcionni_komentari/2020/02/14/4028800_v_turseneto_na_prestuplenieto/

25. https://www.vas.bg/bg/a/2568-deklaratsiya-na-visshiya-advokatski-sbvet

26. https://www.transparency.org/cpi2019?/news/feature/cpi-2019

27. Завладяване на държавата. Противодействие на административната и политическата корупция, София: ЦИД, 2016, 12-13.

28. Ива Пушкарова, „Корупцията по високите етажи на властта: Анализ на наказателни производства по дела с висок обществен интерес, 2016-2018 г.“, В: Антикорупционни институции: тенденции и практики, София: Антикорупционен фонд, 2019, 8-23;

29. Доклад за дейността на МВР за 2019 г., София, февруари 2020

30. НСИ, Статистика на престъпленията през 2018

31. Доклад за прилагането на закона и за дейността на Прокуратурата и на разследващите органи през 2018 г., с. 60

32. Постановени през 2019 г. решения на Върховния касационен съд по дела, свързани с корупционни престъпления

33. http://www.vks.bg/dela-za-korupcionni-prestaplenia-reshenia/2018.pdf

34. Антикорупционни институции: тенденции и практики, София: Антикорупционен фонд, 2019, 8-23

Библиография

Dimitrov, G., K. Haralampiev, L. Toneva et al. The Co-operation and Verification Mechanism: Shared Political Irresponsibility. Sofia: St. Kliment Ohridski University Press, 2014.

Dimitrov, G., K. Haralampiev, S. Stoychev. The Adventures of the CVM in Bulgaria and Romania. MAXCAP Working Paper Series, August 2016, No. 29, рp. 19 – 20.

Finnis, J. Natural Law and Natural Rights. Oxford: Oxford University Press, 2011.

Fuller, L. L. The Morality of Law. New Haven, CT: Yale University Press, 1969.

Merkel, W. Embedded and Defective Democracies. Democratization: December 2004, Vol 11, No 5, pp. 33 – 58.

Sharlet, R. Legal Transplants and Political Mutations. 7 East European Constitutional Review 4, pp. 59 – 68, Fall 1998.

Ganev, V. Preying on the State: The Transformation of Bulgaria after 1989. Ithaca, NY: Cornell University Press, 2007.

Христов, И. (съст.) (Не) Станалото правово общество в България. София: ЦАИ София, 2012.

Чалъков, Ив., Христов И. и др. Мрежите на прехода. Какво всъщност се случи в България след 1989 г. София: Изток-Запад, 2008.

Доклад на Центъра за изследване на демокрацията: Завладяване на държавата. Противодействие на административната и политическата корупция. София, 2016.

World Justice Project Rule of Law Index 2019: http://data.worldjusticeproject.org/

Доклади и инструменти на Европейския съюз:

A new EU Framework to strengthen the Rule of Law, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Brussels, 11.3.2014 COM(2014) 158 final.

Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism, Brussels, 22.1.2014, COM(2014) 36 final.

Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism, Brussels, 22.01.2014, COM(2014) 37 final.

Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, COM(2014) 36 final.

Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, COM(2015) 36 final.

Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, Брюксел, 27.01.2016, COM(2016) 40 final.

Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, Брюксел, 25.01.2017, COM(2017) 43 final.

Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка, Брюксел, 15.11.2017, COM(2017) 750 final.

Независим анализ на структурния и функционален модел на Прокуратурата на Република България, Декември 2016 г.: http://www.mjs.bg/Files/Executive%20Summary%20Final%20Report%20BG%2020122016%20in%20BG.pdf

Информационна табло на ЕС в областта на правосъдието за 2019 г., Брюксел, 26.4.2019 г., COM(2019) 198 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0198&from=EN

Доклади на Венецианската комисия на Съвета на Европа:

Venice Commission, Opinion No 444/2007 on the Constitution of Bulgaria, CDL–AD (2008)009.

Venice Commission, Opinion No 515/2009 on the Draft Law Amending and Supplementing the Law on Judicial Power of Bulgaria, CDL–AD (2009)011.

Venice Commission, Opinion No 816/2015 оn the Draft Act to amend and supplement the Constitution (in the field of the judiciary) of the Republic of Bulgaria, adopted by the at its 104th Plenary Session (Venice, 23 - 24 October 2015), CDL-AD(2015)022.

Venice Commission, Opinion No 855/2016 on the Judicial System Act, CDL-AD(2017)018.

Venice Commission, Report on the Rule of Law, Study No. 512/2009, (CDL-AD(2011)003rev.

Venice Commission, Opinion No 968/2019 on draft amendments to the Criminal Procedure Code and the Judicial System Act, concerning criminal investigations against top magistrates, CDL-AD(2019)031